Какой может быть система государственного управления и какой она не должна быть

Автор: Кирилл Михайлович Великанов — член общества «Мемориал», эксперт европейской программы по развитию электронной демократии.

Будучи по университетскому образованию математиком, люблю точность в рассуждениях. Постараюсь доказать, что так называемая вертикаль власти, уже десять лет выстраиваемая с необыкновенным усердием нашим верховным начальством, – не просто очень плохой способ, но, пожалуй, даже наихудший из возможных способов организации государства.

Предварительные допущения

Конечно, невозможно достигнуть настоящей точности в рассуждениях об общественных структурах, потому что такие рассуждения в конечном счете касаются живых людей. Приходится начинать с целого ряда допущений, в том числе относящихся к человеческой психологии. Поскольку речь пойдет о негодности всей системы, то для надежности выводов правильно будет исходить из предположения, что она составлена из более или менее хороших людей – а для системы, в которой действуют плохие люди, результат будет еще хуже.

Итак, мое основное оптимистическое допущение относительно «человека из вертикали власти», а коротко – чиновника, состоит в том, что он все-таки думает о «людях», то есть простых гражданах, вверенных его заботе в пределах его иерархического положения; используя термин Жан-Жака Руссо из «Общественного договора», будем называть это заботой об общем благе. Итак, предположим, что каждый чиновник заботится об общем благе.

При этом чиновник, конечно, не ангел, но человек; ему нужно заботиться о материальном благополучии себя и своей семьи, то есть о своем кошельке. Но это еще не все, ему надо заботиться о сохранении своего места в чиновничьей иерархии, а для этого надо: а) угождать своему начальству, б) угождать также и собственным подчиненным. Начальнику надо угождать понятно почему; ну а подчиненным надо угождать, чтобы не подсидели, не пожаловались на него более высокому начальству и т.д. И последний необходимый компонент чиновничьих забот – забота о родственниках и знакомых: этого устроить на теплое местечко, тому контракт организовать… Без взаимопомощи в своем кругу всякий человек, в том числе чиновник, становится уязвимым отовсюду.

Итак, мы видим, что ум и сердце чиновника заняты пятью разными заботами: об общем благе, о своем кошельке, о начальстве, о подчиненных и о своем круге. Мое следующее допущение – что эти пять разных забот занимают ум, время и внимание чиновника примерно в равных долях, то есть по 20% на каждую. Конечно, люди все разные, даже чиновники, и для одних доля заботы об общем благе будет несколько больше 20%, для других – несколько меньше; найдутся, наверное, и полные монстры с жалкими долями процента; но в среднем мое второе допущение, я думаю, достаточно оптимистично и потому также не повредит убедительности дальнейших рассуждений.

Следующее мое утверждение состоит в том, что остальные 80% забот чиновника – все его заботы, кроме тех, что об общем благе, – для общего блага в среднем бесполезны. Конечно, устроив братана на хлебную должность, можно иногда получить хорошего чиновника даже с более высоким, чем 20%, уровнем заботы об общем благе; но в другой раз получатся мизерные 10 или даже 5%… В итоге и выйдет, что блат для общего блага в целом бесполезен. Тем более бесполезны забота о своем кармане, угождение начальству и потакание слабостям подчиненных.

Деньги на ветер

Теперь посмотрим, что такое эта самая наша «вертикаль власти». Ее можно определить как иерархическую пирамиду, управляемую строго сверху вниз. Сверху вниз назначаются нижестоящие чины, сверху вниз затем спускаются распоряжения, и никакая обратная связь не работает, то есть сигналы в направлении снизу вверх не принимаются в расчет или даже тщательно заглушаются. Таким образом, все действия чиновника на любом уровне иерархии заключаются или по крайней мере должны заключаться в выполнении распоряжений своего начальства. А в силу приведенных выше рассуждений при переходе от некоторого уровня иерархии n на один уровень (на уровень n – 1) суммарная забота об общем благе, присутствовавшая на уровне n, уменьшается в 5 раз. Имея иерархию, скажем, с пятью уровнями, на нижнем уровне мы имеем 1/5 в пятой степени – гомеопатические 0,032% заботы об общем благе.

Этот результат требует небольшого уточнения. На высшем уровне (скажем, президент или премьер-министр) не нужно заботиться о начальстве, так как выше уже никого нету. Освободившиеся 20% оптимистически прибавим к заботе об общем благе, так что первые 20% станут 40%, а конечный результат увеличится до 0,064%. Аналогично на самом нижнем уровне уже не надо думать о подчиненных; добавим и эти 20% к заботе об общем благе и получим в результате 0,128%.

Пойдем еще дальше и допустим, что наш президент, или премьер, или оба вместе – в общем, тот, кто не получает распоряжений свыше, а только отдает их, – на все 100% только и думают что об общем благе: подсиживания со стороны подчиненных не опасаются, кошелек набит и так, родственники все уже пристроены… В общем, святой человек (или целая святая двоица). Намного ли изменится наш результат внизу иерархии? О да, он теперь станет аж 0,32%; был мизер, стал мизер, увеличенный впятеро!

Естественно предположить, что в таких же пропорциях уменьшается, распространяясь по иерархии сверху вниз, кусок бюджетного пирога, который там, наверху, был выделен на общее благо – скажем, на больницы, помощь ветеранам, поддержку школьных учителей, создание материнского капитала – в общем, на все эти бесчисленные благие начинания и «нацпроекты», от которых проку, как мы видим, не более 0,32% затраченных средств. Но допустим даже, что «сторонние» заботы чиновника (те, что не об общем благе) не монетизируются непосредственно этим чиновником, то есть не вызывают немедленного поедания 4/5 от того уже сильно обглоданного кусочка бюджетного пирога, что был ему кинут сверху. Предположим, что сей кусище бюджета попал в руки какого-то низового чиновника и он им должен распорядиться, причем не по собственным соображениям, а в соответствии с распоряжениями начальства.

Напомню, что пожелания простых людишек, не встроенных в иерархию, в нашей вертикальной системе никак не учитываются. Что будет в результате?

Будет бессмысленная и ненужная трата денег и усилий – не там, где нужно, не на то, что нужно, и не так, как нужно. Деньги, не истраченные чиновниками на собственное содержание, будут пущены на ветер. Почему так получится?

Да потому, что вся эта огромная армия чиновников не знает, да и не может знать, как правильно использовать деньги на выделенные цели. И чем выше по иерархической лестнице, тем меньше они это могут знать – именно в силу полного отсутствия обратной связи снизу вверх.

И если даже сверху предложат отдельным областям составить, например, заявки на бюджетное финансирование чего-нибудь, относящегося к общему благу (больниц, школ, инноваций каких-нибудь...), то с нижнего уровня отовсюду запросят по максимуму, придумав нужды из собственной головы: людишек ведь не полагается спрашивать! Наверху же, прекрасно зная это, разделят бюджетный пирог в зависимости от лояльности областных начальников, а значит, без всякого отношения к пресловутому общему благу. И дальше все побегут откусывать от пирога, как описано выше.

Из наших рассуждений вытекает, что катастрофическое уменьшение уровня заботы об общем благе, начиная от, допустим, благих пожеланий высшего начальства и спускаясь к копошащимся внизу мелким исполнителям, зависит больше не от того, лучше или хуже среднего тот или иной конкретный чиновник, а именно от числа уровней иерархии: сколько уровней, столько раз берется небольшая доля от небольшой доли, в убывающей геометрической прогрессии.

Европейские аналогии

Получается, что огромная страна, по необходимости – из-за своей протяженности и многолюдства – разделенная на большие области («субъекты» на нынешнем канцелярском жаргоне), те – на районы и так далее, она по этой самой причине управляется с эффективностью меньше 1%. А начальство еще одно промежуточное звено иерархии придумало, какие-то «федеральные округа»…

Между прочим, все это не такая уж «российская национальная специфика»: мои рассуждения столь же применимы к любой другой большой стране, а также к любой очень большой коммерческой или иной организации, управляемой административными методами «сверху вниз». Я сам в 80-е и 90-е годы работал в нескольких крупных западных фирмах, и каждая из них неэффективностью своей организации и административными методами управления до удивления напоминала маленький Советский Союз…

Так что же, все безнадежно для больших, и только маленький Люксембург, или маленький магазинчик, или маленькая начинающая технологическая фирма в Калифорнии могут жить хорошо, а если ты очень большой, то вымрешь, как динозавр? Ну, пусть не Люксембург, а побольше – Голландия, скажем, или Дания, но не больше?

Заметим, однако, что все упомянутые маленькие страны по собственному желанию вошли в огромный Европейский союз – и не вымерли при этом, и даже другие с удовольствием за ними потянулись, включая бывшие наши балтийские республики, напрямик из одного союза в другой. Чем-то, значит, этот Европейский союз лучше, чем бывший наш родной, от которого мы унаследовали и протяженность от Балтийского моря до Охотского, и бюрократическое управление сверху вниз?

Несомненно, лучше и гораздо эффективнее, не говоря уж о несравненно большей демократичности. И знаете, в чем главная разница? В том, что «сверху», будь то из Брюсселя (Еврокомиссия, исполнительный орган) или из Страсбурга (Европарламент, законодательный орган), не могут так вот просто «спустить» распоряжение, которое было бы обязательно для всех стран – членов ЕС. А уж сместить какого-нибудь президента или премьера как «не оправдавшего доверие» – такое и в страшном сне никому не приснится. Правда, законодательства европейских стран постепенно унифицируются; но делается это коллегиально, по общему соглашению. А практическое применение законов, даже измененных в соответствии с брюссельскими «директивами» и «рекомендациями», – это уж дело администрации каждой отдельной страны и в разных странах может происходить по-разному.

Более или менее по такому же принципу устроены настоящие федеративные государства – Германия, США, даже развивающиеся Индия и Бразилия. Конечно, есть много различий между упомянутыми государственными образованиями, но общее между ними – очень большой уровень самостоятельности составляющих частей.

А хотите, я вам назову две страны, держащие мировое первенство по качеству жизни и эффективности административного управления? Федеративная Австрия и Швейцарская Конфедерация. Ну, про Швейцарию, скажем, все и так известно, там все деньги держат, оттого швейцарцы такие богатые. Но деньги-то эти чужие; допустим, «цюрихские гномы» выгодно пускают их в оборот, имеют большие доходы и платят налоги с них – много денег в бюджет. Но ведь этими бюджетными деньгами еще распорядиться хорошо надо, а то ведь 0,032% даже от очень большого бюджета – это все равно пшик! А получается всеобщее благоденствие – знаете почему? Потому что только самые продвинутые в географии смогут назвать столицу Швейцарии, а назвав, надо еще ее на карте отыскать, этот маленький городок Берн, а вовсе не Цюрих, или Базель, или Женеву. Правительство Конфедерации настолько скромное и незаметное, что еще лет 30 тому назад министры там на трамвае ездили (сам не видел, но слышал от общего с одним таким министром знакомого). А все реальное административное управление – по кантонам, их 26 на всего-то семь с половиной миллионов жителей.

Что касается Австрии, то это еще более разительный пример. Страна, бывшая когда-то огромной империей, разбитая в двух войнах, после Первой мировой потерявшая все имперские владения, после Второй на десять лет разделенная на зоны влияния союзников (включая советскую зону, но кто об этом сегодня вспоминает?) – а теперь ставшая образцом благосостояния, социальной защиты и разумного управления! С одной стороны, это, я думаю, результат долгого и успешного социал-демократического правления; гарвардский либерализм в Австрии никогда не был в моде. С другой стороны – опять же федеративное устройство: на восемь с небольшим миллионов жителей девять провинций-государств, каждая со своим правительством.

Даже традиционно централизованные большие европейские страны – Франция, Испания, Великобритания – за последнюю четверть века сильно продвинулись в направлении к федеративному принципу устройства; региональные парламенты и административные органы получают все более широкие полномочия за счет уменьшающихся полномочий центра. Просто все видят, что современное государство, с его все увеличивающейся сложностью жизни, коммуникаций, социальной среды, просто не может больше выдерживать централизованной системы управления. Вот и происходят изменения – в направлении более рациональной и более справедливой системы.

Разбиение целого

А как это увеличение эффективности при федерализации объясняется моей нехитрой арифметикой? Очень просто. При федеративном устройстве управленческая вертикаль «разрезается» где-то посередине, так что региональный начальник (скажем, региональный министр здравоохранения, или образования, или транспорта) не подчиняется федеральному и уж тем более не назначается из Центра. И бюджет региональный формируется тут же, в регионе, из своих доходов и для своих расходов; и федеральный Центр ему не указ. Таким образом, вместо того чтобы получить лишь 1/5 от своей доли федерального бюджета (в приведенной выше пропорции чиновничьей «заботы об общем благе»), наша арифметика начинается с единицы, с полного регионального бюджета, и укороченная региональная чиновничья вертикаль уже не успеет от него отъесть 99,9%.

Продолжая те же рассуждения, можно и регион (область, «субъект» – как хотите) разбить на самостоятельные маленькие «государства в государстве», и все станет еще эффективнее, правда? Так ведь именно так они там и делают, дав большую самостоятельность муниципалитетам.

А зачем же тогда вообще федерация? Затем же, зачем европейским государствам понадобилось объединиться в союз. Во-первых, чтобы не было границ, таможенных барьеров и тому подобного, а была бы свобода не только перемещения, но и выбора места жительства и работы. Во-вторых, чтобы были общие законы, в первую очередь в отношении гражданских прав, социальной защиты, защиты природы – а уж исполнение этих законов каждая страна оставляет за собой. В-третьих, какая-то часть бюджета передается общему центру для использования на общие нужды – все знают, что использоваться будет неэффективно, но все-таки общие нужды есть, приходится о них думать. Полномочия союзного центра, стран – членов союза, регионов внутри стран и так далее, вплоть до муниципалитетов, четко разграничены и определены законом, бюджеты на всех уровнях формируются независимо, доходная часть в основном собирается на своем уровне, а не спускается сверху как подачка от начальника за послушание… И уж во всяком случае выборы и назначения происходят на каждом уровне независимо от верхних уровней.

А в качестве завершающего элемента в создании современного справедливого и эффективного государства вводится прямое участие граждан в управлении. Пока что это участие в основном ограничивается опросами: нужна ли та или иная мера, предлагаемая администрацией? Но все чаще и чаще гражданам дается возможность вносить собственные предложения и обсуждать их между собой (в частности, на специально запрограммированных интернет-сайтах); а затем эти предложения обязательно рассматриваются соответствующими законодательными или административными инстанциями. Такая система уже 10 лет действует, например, в бывшей «нашей», а теперь «их» Эстонии, и старые члены ЕС с уважением оглядываются на прогрессивного новичка.

А на другом континенте, в развивающейся Бразилии, все больше и больше городов переходит на формирование по крайней мере части своего бюджета путем прямых обсуждений с участием жителей городских районов и кварталов: собирайтесь или выберите представителей, и вместе будем решать, как израсходовать вот эту часть городского бюджета.

Всё не так...

Пока они там, в развитой Европе и в развивающейся Латинской Америке, децентрализуются, подчиняют управленцев гражданскому контролю, вводят элементы «демократии участия» и даже прямой демократии – мы здесь, в России, строим эту нашу достославную «суверенную демократию» и клонящуюся набок от собственной неэффективности «вертикаль власти»; и даже губернаторов, еще недавно избиравшихся, теперь смещают и назначают, как мальчишек… Все-то у нас свое, посконное, все не так, как у людей. Вот был бы у нас в 1918-м австриец Реннер вместо Ленина, может быть, стали бы мы здесь, в Московской области, Федеративной Московской Республикой в составе Российского союза и жили бы хорошо и свободно!

Если же нам и дальше суждено десятилетиями «вставать с колен» (для начала поднимая задницу, потому что голову начальство никак не разрешило поднимать!), то не потому, что мы, скажем, глупее или ленивее этих европейцев (и бразильцев, и индусов, дальше можете продолжить сами) или что у нас климат суров и дороги плохи и проч., – но потому только, что в России традиционно культивируется дикий, архаичный взгляд на государство и на структуру системы управления, и наша никуда не годная, постоянно разваливающаяся и подпираемая то тут, то там государственная система преподносится властями и их идеологической обслугой как якобы вытекающая из нашей национальной культуры.

Я люблю русскую культуру больше всякой другой, и не этим начальникам меня учить, что такое истинная русская самобытность. И именно из любви к России как к культурному явлению, уникальному в мировой истории, я всей душой желаю скорейшего конца этому государству гнилой «вертикали», которое должно уступить место подлинной федеративной и демократической системе.

А пока что они загоняют мою Россию в гроб, да еще самым неудобным образом поставленный вертикально.

Копаст: ng.ru